Quem deve pagar a conta das campanhas eleitorais brasileiras?

CEPESP  |  20 de setembro de 2017
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Ser político custa caro. Participar de eleições, em qualquer lugar do mundo, envolve incorrer em despesas. É preciso dinheiro para criar material de campanha, mobilizar apoiadores, viajar para difundir propostas. Boa vontade e boas ideias não bastam – recursos financeiros são essenciais. A competição por tais recursos faz parte do jogo político e influencia a estratégia eleitoral dos candidatos, o que tem efeito direto sobre seu comportamento e afeta profundamente a representação política. Infelizmente, o Brasil tem uma das campanhas mais caras do mundo, muito por conta, mas não só, das características de seu sistema eleitoral. Há propostas de reforma que buscam alterar esta realidade, mas mesmo que mudanças no sistema diminuam o custo total das campanhas, o dinheiro ainda será um importante recurso na corrida eleitoral. Atualmente, o debate sobre reforma política tem como um dos seus principais objetos definir quem deve arcar com estes custos. Vamos, então, entender como era até bem pouco tempo atrás para então apresentar a discussão que ocorre neste momento no Congresso Nacional e, por fim, apresentar as diretrizes para 2018.

Até dois anos atrás, o modelo era caracterizado pela atuação de três tipos de atores: 1) O Estado, por meio do fundo partidário e da propaganda eleitoral gratuita; 2) As pessoas jurídicas (PJs), que podiam doar até 2% de seu faturamento bruto no ano anterior as eleições; 3) As pessoas físicas, que podiam doar até o limite de 10% dos rendimentos brutos no ano anterior as eleições e a autodoação era permitida. As campanhas eleitorais eram pagas majoritariamente por doações corporativas, apesar do modelo de financiamento da política brasileira ser do tipo misto.

Neste modelo, o Brasil passou a ter uma das campanhas eleitorais mais caras do mundo e estava em trajetória crescente. O volume de dinheiro empreendido nas campanhas no período de 2002 (primeiro ano com dados de prestação de contas eleitorais públicos) a 2014 cresceu em termos reais cerca de 240%, ultrapassando a marca dos R$ 5 bilhões. Sim, cinco bilhões de reais.

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Os empresários Eike Batista (grupo X), Joesley Batista (grupo J&F) e Marcelo Odebrecht (da Odebrecht). Grandes financiadores das eleições de 2014

A maior parte deste dinheiro era financiado por doações empresariais e se concentrava em poucos candidatos. Para ilustrar, em média, 60% de tudo que foi gasto nas campanhas de deputado federal nos Estados eram despesas dos candidatos eleitos (cálculo feito a partir dos dados do CEPESPData). Este modelo era problemático, uma vez que os candidatos tinham a necessidade de arrecadar grandes quantias de dinheiro, o que incentivava os políticos a agradar mais seus financiadores que seus eleitores, recorrendo até a medidas ilegais e a abusos do poder da máquina pública, o que ajuda a distorcer a representação política e o bom funcionamento da democracia brasileira.

O custo muito elevado das campanhas entrou no rol dos principais problemas do nosso sistema político. O antigo modelo de financiamento eleitoral chegou ao fim em setembro de 2015 quando o Supremo Tribunal Federal (STF) julgou inconstitucional a doação empresarial. As eleições municipais de 2016 já não contaram com o financiamento corporativo e tiveram um custo inferior ao observado em 2012. As questões que surgem após a decisão do STF e que estão atualmente na agenda do Congresso Nacional são: é preciso alterar o sistema de financiamento de campanhas? Se sim, qual modelo de financiamento eleitoral o Brasil deve adotar?

Sem as empresas, políticos buscam alternativa

Após perder sua principal fonte de recursos (as empresas) a classe política entendeu que uma das prioridades da reforma política é alterar o sistema de financiamento. Uma das principais propostas em debate é a criação do chamado “Fundão”, ou Fundo Especial de Financiamento a Democracia. Este fundo seria inicialmente composto por 0,5% da receita líquida do país nos doze meses anteriores, mas, após muitas críticas, os deputados alteraram o texto. Agora, o valor do fundo será definido no ano anterior a cada eleição, sem vinculação com a receita. Outra proposta em discussão, desta vez no Senado, prevê um fundo alternativo de financiamento. Nele, o horário eleitoral gratuito deixaria de ser exibido no rádio e na televisão. Os recursos antes utilizados para compensar as emissoras seriam direcionados para o novo fundo. As propagandas políticas se restringiriam aos canais de televisão e rádio públicos e os candidatos poderiam veicular chamadas eleitorais pagas.

Nas duas propostas de reforma em pauta, o modelo de financiamento eleitoral continuaria sendo misto, com previsão para doações de pessoas físicas, mas ainda com uma participação importante de recursos públicos. As doações empresariais continuariam proibidas. Os fundos públicos se tornariam a principal fonte de financiamento para a atividade política do país.

Não é possível determinar, a priori, as consequências exatas destas propostas, mas é interessante especular sobre seus possíveis efeitos. Ter um modelo de financiamento político majoritariamente público pode trazer diversos efeitos sobre o sistema político. Um efeito positivo seria a redução da influência de grandes grupos econômicos sobre a atividade político-partidária. Isto tornaria os políticos menos dependentes destes grupos e, consequentemente, menos suscetíveis às suas pressões. Além disso, dependendo das regras de distribuição dos fundos públicos, seria possível uma competição política mais equânime, com os candidatos dispondo de uma quantidade de recursos financeiros parecida.

Por outro lado, este mesmo modelo obriga a abertura de espaço no orçamento para pagar os custos das eleições. Em um país onde existe uma grave situação de custeio de serviços públicos básicos e baixíssima capacidade de investimento, esta decisão não deve escapar de uma discussão intensa. Ao mesmo tempo, o financiamento público pode ter o efeito perverso de afastar ainda mais os políticos de seus eleitores. Isto porque, uma vez que os candidatos têm seus recursos garantidos pelo Estado, desestimularia a mobilização dos eleitores para aderirem à uma campanha. Também, o financiamento majoritariamente público pode favorecer o status quo caso não haja regras que definam uma distribuição equitativa. Teriam melhor acesso aos fundos públicos as forças políticas já constituídas e integradas no aparato estatal.

Nenhuma resposta simples dará conta da questão do financiamento eleitoral. O dinheiro continuará sendo um importante recurso nas próximas eleições. As diferentes propostas não são perfeitas, nem serão capazes de resolver todos os problemas. Com suas qualidades e defeitos, elas influenciarão diretamente o comportamento de partidos e candidatos. Por isso, é importante que os legisladores prezem por alguns princípios na hora de decidir o formato do novo sistema.

O que é preciso, então

Inicialmente, é preciso frear a escalada dos valores dispendidos para que haja menos incentivos para a busca de recursos ilícitos. O estabelecimento de limites mais rígidos para os gastos de campanha pode contribuir para isso.

Em termos do financiamento, seria ideal torná-lo mais inclusivo e justo, permitindo a entrada de novos atores e evitando a influência excessiva de poucos indivíduos, sejam oriundos de grupos de pressão na sociedade ou das elites partidárias. É importante também estimular a participação popular no financiamento das eleições, pois a disputa por recursos, quando feita de maneira transparente e democrática, além de abrir outras fontes de financiamento, ajuda no fortalecimento da democracia em termos de participação e mobilização da sociedade. Não existe democracia sem competição política. Esta competição tem custos e o modo como a sociedade arcará com estes custos é uma questão fundamental.

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Temos as campanhas mais caras? Segundo o estudo “Financiamento de campanhas no Brasil e proposta de reformas”, de David Samuels (2006), sim.

E as doações eleitorais para as campanhas? Indicamos o trabalho de Wagner Mancuso (2015) – “Investimento eleitoral no Brasil: balanço da literatura (2001 – 2012)” e agenda de pesquisa.

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Texto de Arthur Fisch e Ivan Mardegan, pesquisadores assistentes do CEPESP, na FGV em São Paulo.

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