Ajuda fiscal da União foi desigual na pandemia e recuperação será difícil, dizem gestores e cientistas políticos

CEPESP  |  2 de outubro de 2020
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A crise econômica derivada da necessidade de combater a pandemia da Covid-19 interrompeu a recuperação econômico-fiscal de vários entes da federação. Após os efeitos da recessão dos anos de 2015 e 2016 e da fraca recuperação que se seguiu, as projeções eram de crescimento da arrecadação tributária. O resultado, contudo, foi uma queda global de 6% no Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) dos estados no primeiro semestre de 2020 em relação a igual período de 2019. Mas entre os estados, ocorreram diferenças muito expressivas, segundo estudo da Rede de Pesquisa Solidária: perdas de até 11,9% (Ceará) e ganhos de até 10,7% (Mato Grosso do Sul). O estudo mapeou como foi a distribuição da ajuda da União aos estados e apontou que ela foi extremamente desigual. “Em alguns casos significou uma alta maior que a perda registrada de arrecadação. Alguns estados sequer tiveram perda arrecadatória e receberam o socorro fiscal, com ganho expressivo de receita corrente líquida. Foi o caso do MT, que teve um aumento de Receita Corrente Líquida no semestre de quase 20%”, apontaram os pesquisadores.
Esta nota técnica foi o ponto de partida do debate “Socorro Fiscal da União à Pandemia: Entendendo a desigualdade entre UFs”, que reuniu, na terça-feira, 29 de setembro, Marco Aurélio Santos Cardoso, secretário da Fazenda do Rio Grande do Sul; Luís Felipe Arellano, secretário-adjunto da Fazenda da Prefeitura da Cidade de São Paulo; Ursula Peres, professora da EACH-USP e pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole (CEM), e Fábio Pereira dos Santos, técnico da Câmara Municipal de São Paulo, com mediação de Lorena Barberia, professora do Departamento de Ciência Política, USP, coordenadora Científica da Rede de Pesquisa Solidária em Políticas Públicas & Sociedade e pesquisadora do FGV Cepesp. O debate foi organizado pela Rede de Pesquisa Solidária, com apoio do Cepesp e do CEM.

Do alto para a esquerda, em sentido horário: Santos, Barberia, Arellano, Cardoso e Peres: cesta de critérios pouco claros afetou foco do auxílio fiscal da União aos Estados

Cardoso, da Fazenda gaúcha, fez um breve relato das medidas que o estado vinha tomando para recuperação da grave situação fiscal em que se encontrava (e que se arrasta há vários anos), especialmente as reformas administrativa e previdenciária, além de medidas tradicionais, como contenção de despesas. De janeiro a junho, informou, o Estado conseguiu reduzir suas despesas em R$ 422 milhões (por conta de corte em gastos com pessoal ativo e inativo), mesmo considerando um acréscimo de R$ 250 milhões em gastos com saúde. Em termos de receita, a arrecadação real de ICMS, descontando a inflação, foi bastante negativa nos meses de abril, maio e junho (entre -13,9% e -28,6%), mas no acumulado até 15 de setembro o resultado é negativo em 4,7% (sempre em relação a igual período de 2020), indicando, na avaliação da secretaria, que o pior período já passou.

O secretário também apresentou dados que corroboraram os pontos levantados no estudo da Rede. Para ele, como a ajuda fiscal da União se baseou em uma cesta de critérios, sem foco na atividade econômica, acabou beneficiando proporcionalmente mais os estados do Norte e Nordeste . Os R$ 30 bilhões da ajuda da União aos estados representaram, segundo ele, 24,4% do ICMS nacional de abril a maio de 2019, considerando a parcela de 75% do imposto que fica com o governo estadual. Mas a distribuição destes recursos entre os estados mostrou uma enorme desproporção. Enquanto a parcela que ficou com São Paulo compensaria uma queda equivalente a 18% da arrecadação paulista de ICMS naquele período do ano passado, em alguns estados do Norte ela passou de 50% e no Amapá chegou a 73%. Para o RS, ela representou 23% da arrecadação daqueles quatro meses de 2019.

Slide da apresentação da Fazenda-RS: peso da ajuda X arrecadação do ano passado

Outra ajuda da União aos estados foi por meio de um repasse de R$ 7 bilhões a ações de saúde e assistência social. E de novo, pontuou Cardoso, a divisão per capita desse valor mostra que ela variou de R$ 21 em Minas Gerais até R$ 398 em Roraima, sendo de R$ 23 no RS. O Estado fez contas semelhantes para as outras ajudas organizadas pela União: suspensão do pagamento das dívidas (Lei Complementar 137) e recomposição do Fundo de Participação dos Estados (FPE). Considerando todas essas ajudas, o Sul ficou com um auxílio per capita de R$ 216,32 e o Norte com R$ 391,86. “Quando pegamos o recurso da ajuda da União, percebemos que ele se transformou em mais um instrumento de repasse regional, e não guardou relação nem com a população, nem com a atividade econômica”, afirmou Cardoso.

Slide da apresentação da Fazenda-RS: valores per capita mostram desigualdade regional

Arellano, da Fazenda paulistana, disse que compartilha das avaliações do secretário gaúcho em relação à desigualdade da ajuda federal. Ele fez uma retrospectiva, mostrando como foi complicado para o gestor público tomar decisões e planejar atividades em meio às incertezas trazidas pela pandemia da Covid-19 e seus efeitos sobre a economia. “Foi como trabalhar de olhos quase vendados”, disse. A cidade de São Paulo, contou, começou 2020 achando que ia ser fácil do ponto de vista fiscal porque há muitos anos (e gestões) a administração tem feito a lição de casa, operando com responsabilidade fiscal. “Com a pandemia ficou rapidamente demonstrado que era inevitável o isolamento e que isso teria impacto grande sobre economia”, observou.
O primeiro cenário-base desenhado pela fazenda municipal era de uma queda de R$ 7 bilhões na arrecadação, o que representa mais de 10% do orçamento municipal. “A pergunta, então, foi: o que eu consigo financiar desta perda de R$ 7 bilhões, dado que as despesas são muito rígidas”, pontuou. Havia dúvidas, inclusive, se seria possível manter todos os pagamentos correntes. No fim, veio a ajuda da União e a prefeitura também conseguiu postergar por quatro meses o pagamento de precatórios, o que ajudou a dar fôlego no período mais crítico. “A situação hoje está mais tranquila e já sabemos que teremos condições de cumprir todos os compromissos”, explicou Arellano, acrescentando que como a base da economia paulistana é serviços, não há uma demanda reprimida, como acontece com bens, que são a base da arrecadação de ICMS, o que pode levar a uma recuperação menos expressiva que a observada nos estados ao longo do segundo semestre.
Ursula Peres contou que o estudo da Rede (do qual ela é uma das autoras) foi motivado pela expectativa de que os estados teriam tido uma perda muito expressiva na arrecadação de ICMS, superior a 20%. “A surpresa foi ver que os estados tiveram uma grande perda, principalmente em abril e maio, alguns em junho, mas o conjunto do semestre teve perda inferior ao imaginado, com alguns ganhos de ICMS em relação a 2019 e que o total da receita tinha sido compensado com ajuda fiscal da União”, relatou.
O estudo, acrescentou, constatou que a distribuição dos recursos foi bastante desproporcional. “A distribuição foi feita com um conjunto de critérios baseado no passado, mas o passado não tem a ver com a Covid”, ponderou. Para ela, se for necessária uma nova rodada de ajuste, já há algum aprendizado a partir da análise do que aconteceu, o que pode ser usado para aprimorar o socorro, ajustar o foco, e pensar em um ajuste com mais equidade, já que na distribuição feita alguns estados que sequer perderam arrecadação receberam recursos da União. “O socorro é um recurso que custa caro, e a União alavanca seu endividamento para fazer esse socorro”, salientou, reforçando a necessidade de uma distribuição mais justa dos recursos.
Fábio Pereira dos Santos, que é coautor do estudo da Rede, acrescentou que a suspensão do pagamento das dívidas foi um elemento adicional de introdução de desigualdades na distribuição do apoio da União. O estado e o município de São Paulo foram beneficiados porque são grandes pagadores de dívida, mas como o RS, por exemplo, já está em regime de recuperação fiscal, não foi beneficiado diretamente. Isso faz diferença porque o adiamento do pagamento representa um custo fiscal importante.
Pereira dos Santos lembrou que durante a discussão das ajudas fiscais da União, não ficou claro quais seriam os critérios de distribuição. “Foi um debate opaco”, avaliou. Segundo ele, em situações complexas não há jeito de resolver de forma simples, não era fácil desenhar, mas é possível olhar para o que foi feito (e entender como foi desigual) para aprender com a experiência. Ele lembrou que alguns sugeriram que o critério deveria ser a incidência de covid entre a população, mas nesse caso, o estado que adotou maior lockdown, teria menos casos, mas adicionalmente tenderia a ter maior impacto negativo sobre a economia. Só que neste critério, receberia menos recursos.
“O desenho, apesar de não ter sido o melhor e de ter introduzido elementos de desigualdades e injustiças, teve resultados positivos no agregado, ele foi suficiente”, disse Pereira. “Tivemos capacidade, nos estados e capitais, de manter políticas extraordinárias e regulares para enfrentar a pandemia, não levando a uma deterioração mais aguda das finanças”, ponderou.
Na sessão de perguntas, Lorena Barberia perguntou aos debatedores sobre os riscos de que, em decorrência da queda de arrecadação, áreas com despesas vinculadas, como saúde e educação, sejam afetadas nos próximos anos. O secretário de Fazenda do RS observou que tanto em saúde como em educação as despesas são muito rígidas e que em educação a tendência para 2021 é de pressão para aumento dos gastos, tanto pelos protocolos de segurança para a volta às aulas (e os custos associados a eles) como por um movimento já detectado no estado de aumento das matrículas na rede pública para 2021, por conta da perda de renda das famílias em decorrência da crise econômica. “Eu vejo um ano com muitos desafios fiscais”, disse ele, referindo-se ao próximo ano.
Ursula Peres adicionou um temor aos relacionados por Cardoso: qual foi o peso do auxílio emergencial na recuperação do consumo e na arrecadação de ICMS em 2020? E, consequentemente, quais os efeitos que o fim deste benefício pode ter na recuperação das finanças estaduais nos próximos meses. Pereira dos Santos acrescentou que essa preocupação com o fim de 2020 e o começo de 2021 precisa se transformar em um movimento que tente se antecipar para que não se repita o cenário de descoordenação que marcou o começo das reações à pandemia do Covid-19. “Provavelmente teremos uma situação em que estados e municípios terão uma perda de arrecadação e, por outro lado, a redução de gastos destes dois entes será um elemento adicional de falta de sustentação da atividade econômica”, ponderou. Por isso, na sua avaliação, “em um momento grave como esse, a União, que tem instrumentos de política fiscal, talvez tenha que, novamente, usar algum instrumento para dar sustentação às políticas públicas existentes”. E quanto antes esse cenário for desenhado e pensado, melhor será para evitar os erros da primeira rodada de ajuda.
Você pode ler a íntegra da nota da Rede Solidária aqui.

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