Por Lucas Costa*
Artigo originalmente publicado no portal Jota
Em
tempos que posições políticas se alteram, sem pudor, na velocidade de um tweet,
é um esforço interessante se lançar em retrospectiva aos inconvenientes
consensos que edificaram nossa Constituição há pouco mais de 30 anos,
concedendo-lhe um espírito social que hoje parece quase anacrônico.
O
eterno debate sobre o prazo de validade de uma constituição, inicialmente travado
pelos federalistas norte americanos Thomas Jefferson e James Madison, há mais
de 200 anos, está longe de ser resolvido por aqui, embora lá pareça ser tema há
muito superado. Importante símbolo de orgulho patriótico, a Carta norte
americana sustenta uma insuspeita aura imaculada.
Nossa
Constituição, por outro lado, não parece celebrar a mesma popularidade, nem gozar
da mesma segurança. Com efeito, encurralada, está sob constantes ameaças, dos
mais variados signos ideológicos, patrocinados pelas mais diversas siglas
partidárias. Até mesmo a controvérsia sobre a constitucionalidade da prisão
após condenação em segunda instância revela-se suficiente para colocá-la sob
suspeita, a ponto do presidente do Senado, Davi Alcolumbre, sugerir, em
entrevista concedida mês passado, sua incompatibilidade com os anseios
populares e propor, consequentemente, a realização de uma constituinte com o
fim de redigir uma nova constituição.
Propostas
desta natureza têm sido comuns no debate político brasileiro. Não é necessário
retroceder muito no tempo: os dois principais candidatos à presidência no ano
passado, Fernando Haddad e Jair Bolsonaro, propuseram, em suas campanhas
eleitorais, a elaboração de uma nova constituição. Depois voltaram atrás, mas a
ameaça contra a Constituição ficou. O vencedor da disputa, Bolsonaro, já como
presidente da República, não mede esforços em intimidá-la com ataques diretos
às instituições e aos direitos constitucionalmente consagrados.
Entre
os famosos slogans do presidente, um dos que se repete com frequência convida o
trabalhador a escolher entre “menos direitos e mais empregos ou todos os
direitos e o desemprego”. A proposição deste dilema é, por definição, anticonstitucional.
A renúncia aos direitos sociais só pode decorrer, ou tem como condição, a
renúncia da própria Constituição. Ela é um empecilho à agenda governamental
laureada pelo voto popular. A Constituição parece distante da realidade
política do país. Com efeito, quanto aos direitos sociais que assegura, ela é
quase “bolivariana”. Literalmente.
A
afirmação acima é baseada em resultados produzidos pelo Constitutional
Social Score Model (CSSM), ferramenta que desenvolvi para avaliar e
comparar o conteúdo social das constituições ao redor do mundo. Por meio deste modelo
construí um banco de dados composto por todas as 194 constituições nacionais
vigentes, atribuindo à cada uma um score próprio (o qual chamo de Constitutional
Social Score – CSS), o qual expressa seu conteúdo social. O método de
atribuição de scores considerou o nível de universalismo e de
especificidade com que os direitos sociais são garantidos. A especificidade é
medida por meio de uma adaptação da classificação de Peter Hall sobre os
elementos da política pública (Policy Paradigms, Social Learning, and the
State: The Case of Economic Policymaking in Britain. Comparative Politics, v.
25, n. 3, p. 275–296, 1993). Considero maior o nível de especificidade o quanto
mais a constituição desce ao nível dos detalhes em seus dispositivos que
ensejam a efetivação de um dado direito. Já o nível de universalismo diz
respeito à extensão do público alvo de cada direito. Por exemplo, um direito
social pode ser direcionado a todos os cidadãos sobre os quais se aplica a
constituição nacional, ou a um grupo restrito, cujos limites podem ser
estabelecidos pela idade, condição socioeconômica, ou outas características
distintivas.
De
forma resumida, um CSS maior significa que a Constituição impõe maiores
constrangimentos em favor da efetivação dos direitos sociais por ela
declarados.
A Constituição brasileira conta com o terceiro maior CSS do mundo, atrás apenas das bolivarianas Venezuela (1999) e Equador (2008), mas à frente da boliviana (2009). Este dado é bastante significativo, principalmente quando consideramos que a Constituição brasileira é a mais antiga das quatro e, portanto, potencialmente impactou a elaboração dos documentos de nossos vizinhos sul-americanos (fenômeno denominado de difusão pelos estudos sobre constitucionalismo).
Gráfico 1: Comparação do Constitucional Social Score (CSS) do Brasil
O Gráfico 1, acima, compara a Carta brasileira com as três constituições bolivarianas, bem como com o CSS médio de constituições mais recentes (elaboradas pós 1988) e mais antigas (escritas antes de 1988), enquanto o Gráfico 2, abaixo, mostra a distribuição dos scores sociais em uma escala de 0-70, entre as vinte constituições mais bem pontuadas.
Gráfico 2: vinte maiores CSS
As
evidências parecem confirmar os temores e as objeções, especialmente apregoados
pelos liberais, sobre o conteúdo de nossa Constituição. Com efeito, o cientista
político italiano Giovanni Sartori, por exemplo, criticou duramente a Constituição
brasileira, comparando-a com uma lista telefônica, repleta de detalhes
triviais, “disposições quase suicidas e promessas impagáveis” (Comparative
constitutional engineering: an inquiry into structures, incentives and
outcomes. New York: New York University Press, 1997). Outras críticas mais
comedidas, mas nem por isso pouco assertivas, chamaram atenção para o obstáculo
imposto pela Constituição à governabilidade, uma vez que, dado seu alto nível
de especificidade, obriga que as administrações se engajem em um processo
constante de reforma constitucional, de elevado custo, de modo a colocar em
prática suas agendas governamentais. Isto é, para lograrem sucesso na atividade
de governar, precisam estar o tempo todo alterando a Constituição.
Mas
qual é a implicação disso tudo em termos teóricos e práticos? Será que tem
fundamento todo este alarde? O que é, afinal, a Constituição de 1988?
Ela
é, sem dúvida, o produto do último suspiro de uma era – a Guerra Fria. Ela é
velha para os padrões de nossa história (em média, cada constituição
republicana durou treze anos, sendo as de 1946 e 1967, com exceção da Carta de
1988, as mais longevas, ambas duraram 21 anos). Ela é anacrônica? Ultrapassada?
“Bolivariana”?
Pela
sua própria natureza, o debate não pode se afastar por completo de
interpretações com fundo ideológico. Mas parece ser incontroverso que ela se
estrutura segundo um consenso social que a distancia da agenda governamental
então vigente.
Mas
não é para isso mesmo que servem as constituições? Para resguardar os direitos
fundamentais das minorias, protegendo-as do ataque das preferências políticas
de ocasião? A própria concepção de direitos fundamentais que elas consagram
pressupõe proteção contra maiorias plebiscitárias, pontuadas no tempo. É
inadmissível, por exemplo, propor a revogação de direitos políticos e civis,
ainda que esta venha a ser, em algum tempo, a vontade popular majoritária. É
concebível que a mesma lógica valha para os direitos sociais.
A Constituição, pois, caminha em um ritmo diverso da política ordinária. Embora em constante reconstrução, ela é essencialmente prospectiva, alheia às acaloradas polêmicas cotidianas, mas atenta às mudanças geracionais. Ela muda, mas em seu tempo. Bem verdade que a Constituição de 1988, ao incluir em seu bojo diversas questões que mais se identificam como policies do que normas propriamente constitucionais, gerou uma dinâmica singular quanto ao seu próprio processo de reformulação. Como se existissem duas constituições em uma só – a primeira marchando de forma lenta e contínua, conforme dita o rito tradicional do constitucionalismo; a segunda correndo conforme o compasso acelerado da legislação ordinária, modificando-se ao sabor das coalizões governamentais. Mantendo-se a exquisite sincronia desta dança, talvez tenhamos acidentalmente encontrado o verdadeiro samba constitucional brasileiro, cuja influência se espalhou pela América Latina. E, sendo samba, é atemporal.
* Cientista Político e Pós-doutorando Cepesp-FGV
